户口的“前世今生”：61年前的今天，中国第一部户口管理条例颁布

（户口的“前世今生”：61年前的今天，中国第一部户口管理条例颁布）

　　1958年1月9日，中国第一部户籍制度——《中华人民共和国户口登记条例》公布施行。该条例以法律的形式进一步规范了全国的户口登记管理制度，是全国城乡统一户籍制度正式形成的重要标志，也是当代中国户籍制度发展史上重要的里程碑。

　　户口，承载着生老病死、上学就业、娶媳嫁女、分田建房、社保福利等，可谓牵动着千家万户的喜怒哀乐。传统户籍制度是与土地直接联系的，是以家庭为本位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，是以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益为目的，以个人为本位的人口管理方式。

　　户籍制度的由来

　　户籍制度，最初指中国封建社会对全国人口进行管理，并据以征调赋税、劳役和征集兵员以及区分人户职业和等级的重要制度。中国是世界上最早进行人口调查并制定和执行一套严密户籍管理制度的国家。

　　中国户籍制度的出现可以追溯到商代。殷墟甲骨卜辞表明，商朝在进行较大规模的军事征伐行动之前或过程中，大都下令“登人”，即下达征集兵员的命令。“登人”的数目，一次从千人到万余人不等，这在当时来说是很大的，而且无疑是以户籍的记载为基础的。据《周礼》的记载，中国早在西周，就在秋官司寇之下设置了名为司民的专职掌管户口的官吏，负责计算全国的户口人丁数目，并定期向周王报告。公元前789年，周宣王在征犬戎失利后，立即进行了大规模的人口调查，当时叫做“科民”，以便迅速补充兵员。从这些关于中国古代户籍管理的早期记载，可以看出户籍管理与役使人力的密切关系。

　　由于中国封建社会的主要生产事业是农业，绝大多数的人口是农业人口，所以历代的户籍管理又与土地赋役有着密切的联系。西汉初年开始按人口征调赋役“初算赋”，唐代的税制从租庸调改为两税，宋代规定每年一上账目奏状，明清时期每年要呈交奏销册，都是从"上计"制度发展而来的。明代的户口黄册又名赋役黄册，在每户名下将人丁、事产并列，每户都要注明有无或占有土地多少、好坏，交税等级、数量等。清代基本上沿袭明制。这些都说明户籍管理和赋役管理已经基本上合而为一了。

　　新中国成立以来

　　中国户籍管理制度开始了巨大改变

　　68年前，为防范反革命分子和其他危害社会分子的破坏活动，1950年8月12日，公安系统在内部颁布了《特种人口管理暂行办法》，正式开始了对重点人口的管理工作，这是新中国户籍制度开始的起点。

　　1951年7月16日，公安部公布《城市户口管理暂行条例》，规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”（社会身份）等事项的管制办法。这是新中国成立后第一部户口管理条例，基本统一了全国城市的户口登记制度。

　　60年前的今天

　　是一个历史性的时刻

　　1958年1月9日《中华人民共和国户口登记条例》公布施行。该条例规定户口登记工作由各级公安机关主管，这是一套相当完备的户口管理制度，包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁出登记、迁入登记、变更更正登记等七项内容，户口管理的任务是证明公民身份、维护治安秩序、服务于社会主义建设。该条例以法律的形式进一步规范了全国的户口登记管理制度，是全国城乡统一户籍制度正式形成的重要标志，也是当代中国户籍制度发展史上重要的里程碑。

　　1953年，在第一次全国人口普查的基础上，大部分农村建立起了户口登记制度。

　　1954年，中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。

　　1955年，《国务院关于建立经常户口等级制度的指示》的发布统一了全国城乡的户口登记工作，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，户口登记的统计时间为每年一次。

　　1956年、1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。

　　1958年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。

　　1964年8月《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》出台，集中体现了该时期户口迁移的两个“严加限制”基本精神，即：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。

　　1975年，宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。

　　实施居民身份证制度

　　小城镇户籍逐步放开

　　1984年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自理口粮进集镇落户。

　　1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。社会主义市场经济的逐步确立终于使户籍制度做出了相应的初级改革。

　　1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确规定:从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

　　1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题。

　　2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。

　　2005年底，中国开始着手改革户籍制度。截至2009年3月，已有河北、辽宁等13个省、市、自治区相继取消了农业户口和非农业户口性质划分。

　　2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

　　新型户籍制度改革目标确立

　　“农”与“非农”将成为历史

　　2013年1月7日召开的全国政法工作电视电话会议上，户籍制度改革被列为2013年四项重点工作之一。

　　2014年6月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。会议指出，加快户籍制改革不搞指标分配，不搞层层加码。优先解决好进城时间长、就业能力强、可以适应城镇和市场竞争环境的人，使他们及其家庭在城镇扎根落户，有序引导人口流向。

　　2014年7月30日，备受关注的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式公布。意见明确，建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。这标志着我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式退出历史舞台。

　　《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提到，到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。在不少业内人士看来，随着农民进城落户，除一线城市之外的中小城市的过剩库存将得到消化，房地产业将成为“户改”的受益者。

　　天津户籍政策发展近况

　　2017年3月2日，天津市人民政府办公厅文件印发执行了《天津市推动非户籍人口在城市落户工作方案》。重点包含：建立新型户籍管理制度；加强支持非户籍人口市民化的财政保障；加快支持非户籍人口市民化的城市建设用地增加和住房保障体系建设；完善城乡统一的社会保障制度；建立进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制；完善支持非户籍人口市民化的其他基本公共服务提供机制；强化监测检查等具体内容。

　　统一城乡户口登记制度

　　经报请市人民政府批准，我市已于2017年1月1日起在全市范围内实行城乡统一的户口登记制度，取消了农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为天津市居民户口。目前，全市公安机关在办理户口登记时，“户别”栏统一登记为“家庭户”或“集体户”，不再填写“农业家庭户”或“非农业家庭户”。我市户籍居民凭个人意愿到公安机关换领新的《居民户口簿》；未换领的，原《居民户口簿》也可以继续使用。

　　全面放开本市户籍人口迁移限制

　　2017年1月1日实行城乡统一户口登记制度后，本市全面放开了户籍居民的户口迁移限制。对本市户籍居民因搬迁、投靠等原因，需要将户口迁移至本市其他行政区合法稳定住所，手续齐全的，可以到迁入地公安人口服务管理中心或有户籍窗口的派出所当场办理，取消了具有合法稳定工作的条件限制。目前，该项政策已在各区平稳推进。

　　全面落实普通高校录取学生户口来去自由的落户政策

　　按照我市户籍管理规定，本市普通高校新录取学生，可以根据本人意愿，将户口迁至学校所在地；毕业后可以根据本人意愿，将户口迁回原籍或迁入合法稳定就业地。近年来，市公安局积极推进户籍管理“放管服”改革，下放审批权限，简化办事流程，进一步方便高校入学新生和毕业生办理户口迁移手续。

　　加大人才引进力度

　　按照市委、市政府关于推进人才战略的有关部署，市公安局进一步加大引进人才工作力度，调整完善普通高校本科及以上毕业生在津落户政策，放宽急需专业的大专毕业生和在本市院校毕业的外地生源在津就业落户条件，允许毕业两年后将户口迁入本市。

　　目前，为贯彻京津冀“一体化”战略部署，关于放宽京冀地区成建制企业迁入我市职工落户条件、放宽对外省市生源本市高职院校毕业生在津落户的毕业时限等政策也正在研究论证之中。

　　调整非户籍常住人口在津落户政策

　　对因不符合计划生育政策、事实收养等原因造成的无户口人员落户问题，市公安局会同有关部门报请市人民政府已于2016年11月24日印发了《天津市解决无户口人员登记户口问题的实施意见》，并出台了《天津市公安局解决无户口人员登记户口问题工作规范》。对夫妻投靠，市公安局从2017年1月1日起，取消夫妻投靠年龄限制，并将结婚年限条件由10年降为3年，下一步还将对父母投靠子女的政策进行调整，并对历史遗留的因支援国家建设等原因将户口迁出我市，现返津居住多年申请落户等问题，研究出台解决意见。

　　优化居住证积分落户制度

　　自2014年1月1日起，市公安局会同有关部门积极推进居住证和积分落户制度实施，2015年底参与修订《天津市居住证管理办法》，进一步规范了条款内容，理顺了审核流程，综合考虑在津居住年限、落户区域、教育程度、职业技能等因素，合理调整了居住证积分指标体系，拓宽了来津时间长、就业能力强、适应本市经济社会发展需要、具有合法稳定住所的普通劳动者在本市的落户渠道。下一步，按照区域差别化落户政策积极提请进一步提高滨海新区、武清区、宝坻区、宁河区、静海区、蓟州区落户的积分分值，引导人口合理分布；市相关部门将根据本市经济社会发展需要和非户籍人口落户需求，进一步研究调整积分项目和分值体系。

　　户籍制度改革是当前备受关注的话题之一。户口，或许是烙在每人身上的、计划经济体制的最深印痕。改革户籍制度无疑对适应社会主义市场经济发展，适应国家实施西部大开发战略，促进人才资源配置市场化，确保中国经济长期保持稳定发展等都具有重大意义。当前，全国各地正结合本地实际，加快户籍管理制度改革步伐。

　　（来源津云）

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