取消县城落户限制 引导人口流失县城转型发展

（取消县城落户限制 引导人口流失县城转型发展）

　　惠州市博罗县大力提升城市品质，探索建设未来城市形态，不断促进科产城人融合。

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》），明确了以县城为重要载体的城镇化建设的发展目标和具体任务，对县城建设给出了明确的指导建议，多维度为中国县城的发展提出了新要求，勾勒出了城镇化建设的新图景。2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县城的常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，也就是说，我们常说的“城里人”有近三成是住在县城里的。

　　防止人口流失县城盲目建设

　　有人说“北上广是中国的外套，而县城才是中国的底色”。有“城尾乡头”之称的县城，不仅在城市和乡村之间起着桥梁和纽带作用，也是扩大内需的重要引擎。《意见》清晰地告诉我们，未来的若干年，中国新型城镇化建设的风口在县城，构建新型工农城乡关系的抓手在县城，全面推进乡村振兴的支点也在县城。

　　我国县城数量大、类型多，发展路径各不相同。2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。

　　对此，《意见》强调，要顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。

　　其实，早在2021年6月23日，国家发展改革委在江苏常州溧阳召开第一次全国县城补短板强弱项现场会上就明确指出，既要重点支持条件好的县城发展，又要客观理性认识到一些县城常住人口正在减少的现实，切不可过度超前建设和盲目建设。

　　“县城位于‘城尾乡头’，是连接城市、服务乡村的天然载体。”华中师范大学中国农村研究院院长徐勇表示，应当明确县城的定位及功能是带动农业农村发展，才能避免盲目模仿其它类型的城市发展。

　　人口流失县城，该如何发展？“此前，国家发改委首次提出‘收缩型城市’的概念，相较于地级市，县城则面临更大的人口流失压力。”上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良解释称，人口流失主要体现在人口减少、人口密度下降两个维度上，“持续的人口流失，可能还会导致部分县城生产能力下降、经济放缓、失业率升高、人力资本存量下降等多重困境。”

　　此次《意见》提出，要引导人口流失县城转型发展。结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。

　　确保新落户人口享有同等公共服务

　　《意见》要求，健全农业转移人口市民化机制。全面落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁。确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，保障农民工等非户籍常住人口均等享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务。

　　全面落实企业为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费的责任，合理引导灵活就业农民工按规定参加职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险。依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持其依法自愿有偿转让上述权益。

　　此前，中央层面的全面取消落户限制就已经推广到城区常住人口300万以下的城市。2019年4月，国家发展改革委印发的2019年《新型城镇化建设重点任务》提出，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制。

　　《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》也提出，加快户籍变动与农村“三权”脱钩，不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件，促使有条件的农业转移人口放心落户城镇。

　　“取消县城落户限制政策，也就没有了农业和非农业户口的差异。”中央财经大学保险学院教授褚福表示，除了取消县城落户限制政策之外，完善医疗卫生体系、扩大教育资源供给、发展养老托育服务、优化文化体育设施、完善社会福利设施均被详细列入《意见》当中，不仅增强了县城持续发展能力，还增进了县城民生福祉。

　　“要适应农民到县城就业安家落户需求，还应当补齐县城市政公用设施、公共服务设施和产业配套设施等方面的短板。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任史育龙表示，此次《意见》都提出了“以人为本”的要求。

　　加快发展大城市周边县城

　　《意见》指出，支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，强化快速交通连接，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

　　张学良以上海及其毗邻地区为例解释称，上海与其毗邻区地缘相近，人缘相亲，经济条件较好，基础设施完备，一体化程度也始终走在全国前列，经济新常态下毗邻区接轨上海发展比以往更加全面和深入，主要特点在于地区间的经贸、人文等全面接轨以及产业合作平台建设。

　　在张学良看来，这既是贯彻新发展理念的重要实践，也是在行政边界不变的情况下通过经济边界耦合推动区域协调发展的重要举措，对上海与毗邻地区实现共享发展、共建长三角世界级城市群具有重要意义。

　　解读

　　“县城”为何成城镇化建设重要载体？答：完善城市和城镇协调发展的空间布局

　　国家发展改革委有关负责人表示，推进县城建设将引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。

　　同时，县城是连接城市、服务乡村的天然载体，推进县城建设，将满足农民到县城就业安家的需求，辐射带动乡村发展和农业农村现代化，也有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。

　　国家发展改革委有关负责人表示，将确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁，确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，不断完善人口、资金、土地等体制机制和政策措施。

　　未来“县城”将怎么建？答：分成五个类别，确定不同发展路径

　　作为我国城镇化建设的重要载体，未来，“县城”该怎么建呢？

　　《意见》明确提出：因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面。同时要将全国县城进行功能定位，也就是按照不同特点分成五个类别，确定不同发展路径，包括：1、加快发展大城市周边县城；2、积极培育专业功能县城；3、合理发展农产品主产区县城；4、有序发展重点生态功能区县城；5、引导人口流失县城转型发展。

　　另外，国家发展改革委有关负责人表示，产业是县城建设发展的根基，有产业才有岗位、才有人口集聚，下一步重点要推进县城产业配套，夯实县城产业基础，促进居民就地就近就业和持续增收。

　　如何增强产业支撑？答：培育发展县城特色优势产业

　　国家发展改革委有关负责人表示，不少县城的产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全，升高了企业生产成本和交易成本，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势。

　　推进县城建设，下一步要增强产业支撑能力，突出特色、错位发展，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移。

　　同时要提升产业平台功能，引导县域产业集中集聚发展；健全商贸流通网络，发展物流中心和专业市场，打造工业品和农产品分拨中转地；完善消费基础设施，强化职业技能培训，提高农民工特别是困难农民工的技能素质和稳定就业能力。下一步还要推进县城市政公用设施提档升级，完善市政交通设施，畅通对外连接通道，推进数字化改造等，来提升县城的承载力和吸引力。

　　给“县城”带来什么？答：引导更多优质资源落脚县城

　　《意见》提出，到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。再经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城。《意见》的印发，意味着县城这一层面的城镇化，迎来近年来最全面也最有针对性的政策部署。那么，此次出台的《意见》又将给县城带来些什么？

　　特约评论员杨禹认为，这份意见对我国城镇化的建设、县城的发展至少会带来三方面积极的影响。首先是从观念上引导大家眼睛不要只盯着大城市，进一步明确了县城的重要作用。

　　第二就是从公共政策上来引导更多的优质资源落脚到县城。这次的意见内容非常丰富，把全国的县城分成了几大类，不同类型的县城有着不同的发展路径，提出了县城建设的重点任务。还特别提出要深化体制机制的改革创新，包括人口、资金、土地等等关键要素的机制创新，这都有助于进一步引导优质资源到县城来落脚。

　　第三就是引导各界公众对我国县城的发展形成良好的预期。这份顶层设计的文件立足于新发展阶段，回答了我们为什么要发展县城，我们要发展什么样的县城，我们要怎样去发展县城，这一系列的重大问题，这对于各界包括广大的投资者，包括城镇居民、农村居民，都会有助于给大家形成一个对于县城发展的稳定的良好的预期。对于投资者、就业者的工作选择，对于很多人的生活选择，都会带来深层的影响。

　　“县城”建设有何功能？答：扩大内需的重要引擎

　　县城是城乡融合发展的关键支撑，它还将发挥连接城市、服务乡村作用。国家发展改革委有关负责人表示，县城建设是扩大内需的重要引擎，将促进形成强大的国内市场，是新形势下推动高质量发展的战略选择。

　　据了解，现阶段，县城投资消费与城市的差距很大，人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的1/2左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的2/3左右。推进县城建设，有利于扩大有效投资和居民消费，开拓新的巨大投资消费空间。

　　此外，推进县城建设的过程中，将完善产业配套设施，培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位，进一步夯实消费基础支撑。

　　“县城”建设有何重要意义？答：促进城市和小城镇协调发展

　　杨禹说，这份意见的出台和落实，有助于促进大中小城市和小城镇的协调发展。这份意见是重点讲了县城的建设发展，并不意味着我们就不再重视大城市的发展。把县城建设当作一个重要的着力点，这有助于缓解一部分超大城市、特大城市功能过度集中、中心城区人口过度集聚的问题，来推进城市群都市圈一体化发展，能够促进大中小城市和小城镇协调发展的空间格局早日形成。

　　杨禹认为，通过县城的建设发展，我们能够更加鲜明地感受到中国经济社会发展拥有的巨大的韧性和潜力。全国1800多个县城，还有县级市的城区，在发展当中还有不少的短板，而这些短板其实就是未来工作的着力点，就是蕴藏的巨大的潜力点。县城的建设发展还能促进我们进一步把握好城乡关系、工农关系协调发展，给中国经济社会的发展，在抵御风浪稳步前行当中提供源源不断的动力。

　　推动以县城为重要载体的城镇化建设，归根结底体现了以人民为中心的发展思想，给大家提供更多的选择，人民向往什么，需要什么，想往哪去流动，到哪里去买房、落脚、就业、安家。需要通过公共政策的鲜明指向，能够通过大中小城市和小城镇的协调发展，给大家提供多样的选择，而不是扎堆的选择。怎么做更符合客观经济规律，我们公共政策的指向，就要鲜明地落在哪里。

　　综合新华社央视新闻客户端人民网央广网

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